党的十九届五中全会强调，“十四五”时期经济社会发展必须坚持系统观念，要加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，要着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，注重防范化解重大风险挑战。城乡社区安全建设作为我国防范社会风险的最基层单位，对统筹推进发展与安全具有基础性作用。从今年新冠肺炎疫情防控情况看，云南城乡社区成为防疫的“第一道防线”，社区党员干部进行疫情监测、出入管理、宣传教育、环境整治、困难帮扶等，为遏制疫情扩散、保障群众生活作出重要贡献。但疫情对社区治理也是一场大考，防疫中暴露了许多“短板”，如普遍面临人手不足、物资紧缺且供给不均衡，信息沟通不畅、防控手段单一、社会动员困难、社区公共卫生服务有限，居民对疫情认识不足，恐慌与不以为然并存等诸多问题。这些“短板”造成局部地区出现漏洞，基层防线被突破。后疫情时期，按照党的十九届五中全会的要求，坚持系统观补齐云南城乡社区重大疫情防控“短板”，健全重大公共卫生应急管理体系势在必行。
一、系统完善社区重大疫情防控的“控制阀”
习近平总书记强调：“社区是基层基础，只有基础坚固，国家大厦才能稳固”。城乡社区作为最基层的组织、管理和服务的单元，是人民群众安居乐业的家园，是创新社会治理的基础平台，是巩固党的执政基础的重要基石。系统论认为一个开放的组织是由不同的子系统构成的整体，每个子系统之间既相互独立，又相互作用，不可分割，从而构成一个整体。补齐云南重大疫情防控“短板”，必须立足社区基层基础，围绕社区应急子系统的“关键点”和“控制阀”，系统构建完善社区重大疫情防控应急体系。
（一）完善社区应急制度和标准
社区抗疫不是运动式、碎片化治理，科学的常态化防疫需要制度先行，要依靠稳定性、合理性、有效性、适应性的制度和高效的制度执行，让制度转化为治理效能。一是要建立完善社区网格员入户登记排查、包保制度，应急工作规范和流程。完善社区医院的首负（诊）责任制、转诊制度。二是针对重大疫情防控的专业性，应进一步完善防控的专业化、标准化、规范化，防止社区“过度防控”或“防控不力”。将各种治理方式制度化、规范化。三是健全重大公共卫生社区监测、预警、响应、动员参与机制、跨地区沟通合作机制、监督机制等，避免运动式治理。此次疫情中社区涌现一批先进个人与集体，也有不作为的，还应加大惩戒、激励力度。
（二）强化社区信息化建设
云南推广使用“云南抗疫情”扫码系统，通过大数据全面分析预测确诊者、疑似者、密切接触者等重点人群流动情况，加强疫情溯源和监测，提高疫情防控科学化、精准化水平。但社区日常管理中信息化水平还较低，对社区居民的信息收集不全。如云南大关对由武汉返乡人员信息未及时掌握，就导致防控不力，出现聚集性传染。另外，云南与缅甸、老挝、越南接壤，边境线4千多公里，口岸、小道多，边民往来频繁，云南跨境传染病防控形势严峻，社区防控压力巨大。除了做好群防群治，还要利用区块链、大数据增强社区人员的基础信息并做到各地信息实时共享，做好社区居民出入登记、健康打卡、疫情通知、疫情统计等工作，推动提高社区防控的精准度，防止社区防控“摸不着头脑”。要利用信息精准发现发热病人，精准对接群众需求。信息化既能提高防控效率又能防范被传染风险，要积极探索建立“互联网+”服务管理模式，系统提升社区治理专业化、法治化、社会化、智能化水平。
（三）提升社区应急响应能力
面对突如其来的疫情，城乡社区工作人员缺乏经验、专业知识。今后应加强城乡社区人员培训，做好基本技能培训和安全防护教育，避免感染，并派专业人员指导社区网格员做好精准排查工作，并对群众进行心理疏导。另外，个别社区干部缺乏法治观念，抗疫中运用简单粗暴的方法，对村庄一封了之，甚至与群众发生冲突，没有对社区居民的合法权益表现出应有的尊重。对此应对社区干部和群众进行法治教育、政策宣传、应急知识、应急演练等培训，提升应对各种风险和突发事件能力。尤其注重运用法治思维和方式解决社区治理中的突出问题，化解社会矛盾，提高社区治理的法治化水平。同时，深入广泛开展公共卫生知识宣传教育，提高人民群众对突发公共卫生事件认知水平和自救互救能力，消除恐慌，正确面对疫情。
二、系统构建社区重大疫情防控的“超链接”
（一）将社区纳入政府疾病预防控制网络
社区是人们社会生活聚集的地方，在对群众进行面对面的宣传防疫知识，对居家隔离的有关人员提供服务，对监督社区群众不良行为等方面具有明显优势。同时，社区发挥桥梁纽带作用，能够及时将党委政府的关怀送达社区群众。因此，应将预防关口前移，将社区纳入政府疾病预防控制网络，统筹部署，推进社区疫情防控的非正式网络与行政正式网络的互联互通，避免小病酿成大疫。
（二）完善政府治理与社区治理的互动机制
厘清政府与社区的职责范围，要让社区切实做好日常宣传、预防、排查工作，有效发挥疾病早预防、早发现的作用。要完善政府与社区之间的互动协调机制。健全防治结合、联防联控、群防群治重大安全卫生事件应急机制，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代社会治理体制，要通过政府治理、社会协同、居民自治，避免“防控——治疗”分离，政府与社区上下脱节，形不成合力。
（三）培育社区共同体意识
社区作为居民生活的共同体，守望相助。应进一步强化城乡居民自我约束力，引导包括社区居民在内的各方力量参与社区防控。积极引导居民自我组织、自我服务、自我管理。个别地方疫情防控中未广泛发动社区居民，群众中出现“等、靠、要”现象，甚至群众不同劝告，产生抵触情绪、不配合隔离、进行聚集性活动。因此，应鼓励培育社会组织，通过各类社会组织搭建平台，将城乡居民组织起来，为居民参与治理提供渠道。社区还应与辖区单位、周边商户及企业、学校、医院等搭建联系协作网络，构建外因促内因、外力促内力的体制机制，形成共建、共治、共享社区治理格局。
三、系统补充社区重大疫情防控的“能量库”
（一）对社区进行全面赋权赋能
社区作为基层群众自治组织，缺乏防控疫情的人力（特别是专业人员）与充足的物资。在疫情防控最吃紧时，有的社区干部没有口罩、防护服仍坚守在一线。我们知道“工欲善其事，必先利其器”。云南作为边疆民族地区，疫情防控的难度和复杂性较为突出，而基层社区医疗卫生很薄弱，社区卫生服务中心或乡镇卫生院没有检测救治能力，遇到发热病人需要转诊到县或市作检测。基础设施、条件与要求的不相适应，急需补齐“短板”。补短板应重在解决社区作为防疫的一线和社会治理的“最后一公里”的权责不对称矛盾。党的十九届五中全会要求“推动社会治理重心向基层下移，加强城乡社区治理和服务体系建设，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台。”为此，应对社区赋权赋能，将人、财、物等资源下沉社区，并且资源均衡供给，高效调拨，完善物资的保障体系，确保社区防控形成常态化的长效机制、协同机制。
（二）加大城乡社区公共卫生投入
为补齐短板弱项，今年5月国家出台了《公共卫生防控救治能力建设方案》，云南在编制公共卫生体系建设规划中，应重视城乡社区公共卫生与防疫基础设施，加强城乡社区公共卫生应急体系建设。应完善“平战结合”模式，优化公共卫生医疗资源布局，对传统传染性疾病与非传统传染病及各类突发公共卫生事件，改变“重医轻卫”和城乡不平衡，地区不均衡，加强基层乡镇卫生院医生和社区服务中心建设，特别是一些贫困、边境县城乡社区公共卫生服务。目前，全省村卫生室、乡镇卫生院硬件设施已大有改观，但缺乏全科医生，应大幅提升村医的待遇，稳定乡村医生队伍。鼓励大学医学院毕业生到基层，并建立“去得了、能留住、有发展”的激励机制。推进乡镇、社区医疗卫生机构标准化建设，把社区医院和乡镇卫生院建设成合格的“前沿哨所”。
总之，云南推进城乡社区重大疫情防控常态化，既关系群众的生命健康，又是对云南省城乡社区治理能力的考验。要从应急管理全周期、全过程来全面统筹社区的“防与控”，使社区防控平战结合，社区治理与社区应急结合。从系统治理、协同治理角度，使政府治理与社区治理良性互动。即重视补齐社区防控“硬件”短板，也重视社区“软环境”建设，补齐社区防控的制度、机制、体系、能力的短板，将社区打造成坚强的屏障，从而提高公共卫生治理的整体效能。
来源：学习强国-云南学习平台
钱红，中共云南省委党校（云南行政学院）公共管理教研部副教授
朱秦，中共云南省委党校（云南行政学院）公共管理教研部教授
